日前，国家发改委发布《关于加大工作力度确保实现2013年节能减排目标任务的通知》。通知显示，“十二五”时间过半，节能减排目标完成情况相对滞后。要实现“十二五”目标任务，后3年年均单位国内生产总值(GDP)能耗需降低3.84%，比前两年平均降幅高1.03个百分点，氮氧化物平均降幅需达到4%以上。
值得注意的是，今年以来，高耗能、高排放行业增长加快，能耗强度下降速度放缓，污染物排放增量压力加大，实现“十二五”节能减排目标任务更加艰巨。
实现节能减排目标有难度
国务院发布的《节能减排“十二五”规划》明确，到2015年全国万元GDP能耗下降到0.869吨标准煤(按2005年价格计算)，比2010年下降16%，比2005年下降32%，主要污染物排放总量下降8%-10%。
据了解，2011年全国单位GDP能耗实际下降了2.01%，而根据节能减排“十二五”规划，2011年的单位GDP能耗下降幅度应为3.5%，2.01%和3.5%的差距给之后几年的节能工作带来了压力。
国家发改委有关人士表示，这是因为“十一五”节能目标责任考核奖惩机制没有完全落实到位，地方节能的压力和动力降低。同时，在经济下行压力下，一些地方政府更加注重刺激经济增长，节能减排工作有所弱化。
一位业内人士对记者表示，很多地方由于经济发展的冲动，容易发展一些高耗能产业。尤其对于西部地区来讲，能源资源富足却没有其他的经济优势，承接东部发达地区产业转移更是发展经济的机遇，这进一步导致其高耗能产业发展迅速。
据国家发改委公布的2011年各省区市节能目标完成情况，完成了年度节能目标但落后于“十二五”节能目标进度的地区有内蒙古、辽宁、江苏、福建、江西、广东6个省(区);未完成的地区有浙江、海南、甘肃、青海、宁夏、新疆6个省(区)。许多西部省份都在未完成任务的名单之中。
另外，国家发改委还表示，2013年第一季度全国各地统计数据加权平均所得出的单位GDP能耗同比下降4.7%，这一数据比全国统计值高1.5个百分点，地方与国家的统计数据不衔接且差距进一步扩大。国家发改委担忧，由于地方数据和国家数据的不衔接，节能压力难以有效传递到地方政府和企业，节能工作力度和重视程度普遍下降，即使各地区都完成了“十二五”节能目标，国家的“十二五”节能目标也有可能完不成。
“我们搞节能减排已经20年，纵观这些年的情况可以发现一个明显的规律，一旦经济形势火热，节能减排目标就完成不了;如果经济疲软，节能减排目标就可以比较好地实现。”厦门大学中国能源研究中心主任林伯强对记者表示，“原因就在于经济形势好转时，高耗能、高排放产业纷纷上马，政策拦也拦不住，客观上推高了能耗与排放;经济形势不好时，这些高耗能、高排放产业又会自然消减。在这个过程中，政府管制能起到的作用其实很有限，而各地方政府也未必愿意控制。”
令人关注的是，根据国家发改委的数据，2012年全国单位GDP能耗降低3.6%，二氧化硫、化学需氧量、氨氮、氮氧化物排放总量分别减少4.52%、3.05%、2.62%、2.77%，实现了全年目标。
“2012年国际经济相对疲软，我们的节能减排目标就实现了，这完全印证了上面的观点。所以，虽然‘十二五’节能减排进度滞后，但如果接下来经济仍然疲软，目标也有可能实现。”林伯强表示。
抑制过剩行业促绿色发展
鉴于“十二五”节能减排目标完成进度滞后，国家发改委在《关于加大工作力度确保实现2013年节能减排目标任务的通知》中提出12条措施，以确保完成2013年目标任务。通知要求，以节能减排倒逼产业转型和发展方式转变，促进形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式，下更大决心，用更大气力，采取更加有力的政策措施，确保2013年全国单位GDP能耗下降3.7%以上。
通知明确提出了钢铁、水泥等行业淘汰落后产能的具体任务，要求钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等产能严重过剩行业中被列入公告的落后设备(生产线)，在2013年9月底前全部关停，12月底前彻底拆除，不得转移。通知还提出，严控高耗能、高排放行业过快增长和产能严重过剩行业盲目扩张。严格节能评估审查和环境影响评价，对新上项目能源消费量增长过快的地区，暂缓高耗能项目能评审查。
分析人士表示，淘汰落后产能的空间其实比较有限。“小钢铁、小火电等落后产能的淘汰工作已经进行了10多年，可以说已经淘汰得差不多了，这方面能够挖掘的节能减排空间有限，关键是控制高耗能、高排放行业的增长”。
“高耗能、高排放行业不等同于落后产能，有些就是这两三年才上马的，不可能立即淘汰，只能严控增长，但要通过政策控制事实上很难做到。”林柏强表示，“对地方政府官员来说，没有完成节能减排任务的惩罚力度远远不及GDP考核力度。”
为实现“十二五”节能减排目标，在淘汰落后产能、控制“两高”行业增长的同时，国家发改委还对新能源、节能环保产业提出了十分详细的发展目标，即“优化能源结构，在做好保护生态和移民安置的前提下开工建设水电2000万千瓦以上，在确保安全的基础上开工建设核电335万千瓦，风电、太阳能电站装机规模分别达到8000万千瓦、1600万千瓦。继续开展循环经济‘十百千’示范行动，2013年启动20个循环经济示范城市(县)、10个国家‘城市矿产’示范基地、17个餐厨废弃物资源化利用城市试点、28个再制造试点和20个园区循环化改造。另外，继续实施节能产品惠民工程，推广高效照明产品1.3亿只、节能汽车100万辆、高效电动机500万千瓦，推动超高效节能产品市场消费”。
“发展新能源，推广绿色节能技术和产品，这些政策都是好的，不过要产生效果需要时间。”林伯强表示，“从建一个工厂到产品上市都需要一两年，更别说让产品产生节能减排效果，远水解不了近渴。”
市场化机制须完善
一家节能服务公司负责人对记者表示，就节能减排、节能环保产业而言，目前最重要、最实在的就是合同能源管理。没有合同能源管理，节能减排就很空洞，因为这是效益最好、风险最小、操作最可行的模式。
《关于加大工作力度确保实现2013年节能减排目标任务的通知》着重提出了强化节能减排市场化机制，提出大力推动节能服务产业发展，积极落实合同能源管理项目扶持政策，加强政策培训，规范项目管理。
“比如我们正在进行的一些合同能源管理项目，对方进行节能改造不需要掏一分钱，只需在节能改造成功之后，把节省的资源拿出一部分支付给我们;我们也不需要投太多钱，因为有国家政策的支持，很容易就能从银行获得贷款，而且贷款不需要任何抵押，不过如果改造失败则会由银行接手项目。而项目改造成功后，企业可以从政府拿到额外补贴。目前我们已经完成的几个符合标准的大项目都拿到了政府补助。”上述负责人表示。
“这种情况恐怕不是普遍现象。目前国内做合同能源管理的公司很多，但大多刚刚起步，在规模、融资、信誉等方面都存在很多问题。”林伯强表示，“合同能源管理收回投资的时间一般都很长，风险也较高;而投资方基本上就是节能服务公司，资金压力较大。另外，在资质、信誉方面缺乏保障，这进一步推高了风险。上述节能服务公司的情况则是银行把所有风险承担了，这不是常例。”
“做节能服务、做合同能源管理是有利可图的，我们需要创新运营模式，把‘节省出来的利益’合理地分配给目标企业、节能服务公司甚至银行、政府与老百姓。在节能减排过程之中，政府应该主动参与进来，促使企业进行节能改造，为项目提供担保。”林伯强表示，“另外，大型国有企业也可以参与其中。只是单个合同能源管理项目利益小、回报周期长，对于大型国有企业吸引力不高。”
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